Горяча І.Ю. ОСНОВНІ ШЛЯХИ ВИРІШЕННЯ ПРОБЛЕМ ФІНАНСУВАННЯ ВИТРАТНОЇ ЧАСТИНИ МІСЦЕВИХ БЮДЖЕТІВ ЗГІДНО ДОСВІДУ РОЗВИНУТИХ КРАЇН РИНКОВОЇ ЕКОНОМІКИ
студентка, Горяча І. Ю.,
Вінницький торговельно-економічний інститут КНТЕУ
м. Вінниця
ОСНОВНІ ШЛЯХИ ВИРІШЕННЯ ПРОБЛЕМ ФІНАНСУВАННЯ ВИТРАТНОЇ ЧАСТИНИ МІСЦЕВИХ БЮДЖЕТІВ ЗГІДНО ДОСВІДУ РОЗВИНУТИХ КРАЇН РИНКОВОЇ ЕКОНОМІКИ
Актуальність проблеми. В різних країнах світу відомі різні назви методу бюджетування, який переносить наголос з ресурсів на результати з метою покращення прозорості бюджету і кращого розподілу бюджетних коштів. Це такі методи: «бюджетування, спрямоване на результати», «управління продуктивністю» або «покращення продуктивності», а також «програмно-цільове бюджетування». Наприклад, в Російській Федерації таку методологію запроваджують під назвою «Бюджет орієнтований на результат» (БОР) [2].
Запровадження програмно-цільового методу (ПЦМ) в бюджетному процесі набуває надзвичайної актуальності і в умовах інтеграції України до Європейського Союзу, оскільки підготовка бюджету на декілька років є однією з вимог до країн-членів ЄС та канндидатів на вступ до ЄС[1].
Аналіз останніх наукових досліджень і публікацій. У науковій літературі проблема місцевих бюджетів обговорюється у наукових працях таких науковців, як А.М. Букало, О.В. Василенко, Є. В. Жемеренко, А. М. Науменко, С.В. Слухай, О.В. Гончаренко та інших. Значна увага приділена процесам формування коштів місцевих бюджетів та напрямкам використання цих коштів.
Метою статті є вивчення джерел формування доходів місцевих бюджетів, засобів їх підвищення з урахуванням зарубіжного досвіду і вимог сьогоденя.
Виклад основного матеріалу дослідження. Застосування елементів ПЦМ в країнах, що межують з Україною, також свідчить про зацікавленість до впровадження цього методу бюджетування та демонструє їх певні досягнення. Успіхів у застосуванні ПЦМ досягли Румунія та Болгарія, в яких законодавчими актами регулюється поступовий перехід до практики складання бюджету за ПЦМ. Значні кроки в цьому напрямку здійснили Росія та Казахстан [1].
Кожна з цих країн має свої надбання в методології програмно-цільового бюджетування. Різниця в підходах спричиняється різницею політичних завдань кожної країни, бюджетними інституціями та організацією бюджетного процесу, різницею у наявності ресурсів.
В США ПЦМ був спочатку запроваджений на рівні Федерального уряду, а сьогодні застосовується урядами штатів і міст. Всі 50 штатів США мають вимоги щодо застосування елементів ПЦМ, в тому числі стратегічного планування, моніторингу і оцінки ефективності використання коштів. В той же час кожен штат має власний підхід при формуванні та виконанні бюджету за ПЦМ. Наприклад, вони використовують різні процедури для розробки показників виконання, звітності про ефективність виконання, а також для розподілу ресурсів між програмами.
Вивчаючи досвід США і розуміючи, що традиційний підхід до бюджету не відповідає усім потребам сучасного уряду, з середини 1970-х до початку 1990-х років більшість демократичних країн запровадили основні риси програмного-цільового бюджету, а саме [3]:
•- планування бюджету на 3-5 років;
•- класифікацію витрат за програмами;
•- встановлення вимірюваних завдань для таких програм;
•- вимірювання та оцінка виконання цих завдань за допомогою відповідних індикаторів.
У деяких випадках стимулом до реформування бюджетної системи стала фінансова криза, яка змушувала уряд розглянути нові способи прийняття рішень стосовно доходів і витрат. У багатьох випадках ПЦМ і пов'язані бюджетні реформи були частиною більш широкого пакету реформ державного управління.
В Австралії сьогодні при підготовці бюджету за ПЦМ, в загальній сукупності дій (кроків бюджетного процесу), учасники бюджетного процесу у відповідності з програмно-цільовою методологією здійснюють наступне [4]:
•- уряд визначає кінцеві результати в вигляді суспільно важливого ефекту, який він має наміри досягти в кожній конкретній галузі;
•- міністерства та відомства, в свою чергу, визначають цілі, які вони мають наміри досягти з метою максимального сприяння досягненню намічених урядом результатів;
•- міністерства та відомства розробляють систему показників з метою оцінки соціальної та економічної ефективності своєї діяльності, подальшого підвищення своєї результативності і відповідальності за кінцеві результати;
•- Міністерство фінансів здійснює перспективні оцінки витрат та готує плани бюджету за програмами у розрізі видатків та доходів на поточний рік та три наступні роки; середньостроковий план є основою для розробки щорічного плану.
Особливості запровадження ПЦМ в Австралії [4]:
•- впродовж років бюджет складався, подавався на розгляд у Парламент та оприлюднювався у двох варіантах одночасно: за постатейним методом та ПЦМ;
•- керівники галузевих міністерств наділені значною свободою щодо управління ресурсами;
•- розробляються плани проведення оцінки виконання кожної програми (час проведення, методи оцінювання та ін.); оцінка результатів має безпосередній вплив на прийняття рішення щодо подальшої реалізації або припинення програми.
Зарубіжні експерти визначають, що досвід запровадження ПЦМ в Австралії можна оцінювати як позитивний завдяки тому, що [4]:
•- бюджетні реформи мали значну підтримку уряду;
•- ПЦМ впроваджувався як складова комплексної реформи бюджетного процесу;
•- чітко були визначені відповідальні за здійснення реформ, і ключову роль в цьому відігравало Міністерство фінансів.
Недоліки:
•- занадто неконкретне визначення цілей окремих програм ускладнює процес їх оцінки, і, відповідно не надає адекватної основи для прийняття управлінських рішень;
•- готується недостатньо інформації про виконання програм, і це не дозволяє вчасно реагувати на негативні наслідки та вносити зміни до програм. Тому останні дії, які планується здійснювати в Австралії щодо вдосконалення методології застосування ПЦМ - це надання більш докладної інформації про програми і, відповідно, їх оцінка.
Аналізуючи бюджетний процес Великобританії, можна виокремити ключові моменти, які здійснюються з метою належного застосування програмно-цільової методології:
•- бюджетні цілі зосереджуються на головних пріоритетах державної політики;
•- визначається бюджетна стратегія і розмір видатків за функціями держави та відомчою класифікацією на багаторічний період. Зазначені показники називають "Контрольними сумами". Вони є основою для перегляду урядом існуючих зобов'язань на два наступні фінансові роки та формування прогнозів на третій рік;
•- формування і обговорення бюджету відбувається на основі кінцевих соціально важливих результатів;
•- Угодою про надання бюджетних послуг та Угодою про якість послуг визначаються цілі і завдання кожного міністерства, значення показників якості і обсягу бюджетних послуг, очікуваного ефекту від їх надання, а також інші цільові показники діяльності міністерств і відомств.
Особливості запровадження ПЦМ у Великобританії [3]:
•- окремі відомчі управління мають право самостійно розпоряджатися коштами в рамках Угод про надання бюджетних послуг - перерозподіляти ресурси в межах бюджетів своїх управлінь між програмами в залежності від їх пріоритетності;
•- у планах видатків дозволено переносити невикористані кошти з одного року на інший.
Позитивні надбання:
Головним позитивним досягненням британського підходу до ПЦМ-бюджетування є посилення бюджетної дисципліни та підвищення ефективності видатків завдяки їх довгостроковому плануванню. Крім того, Уряд Великобританії вважає, що застосування цього методу бюджетування дозволило більш раціонально розподіляти кошти за пріоритетними напрямками.
Недоліки:
Передбачається періодичний досить докладний аналіз всіх програм. Це потребує значних людських ресурсів та фінансових витрат, і, до моменту завершення аналізу, може викликати невизначеність щодо майбутнього фінансування програм.
Аналіз досвіду багатьох країн по запровадженню ПЦМ, в тому числі США, Австралії та Великобританії, та виокремлення корисної для України інформації можна узагальнити в наступних висновках:
•1. ПЦМ є лише одним з елементів цілої низки реформ державного управління, спрямованих на покращення діяльності державних установ. Підвищити ефективність видатків бюджету за рахунок вдосконалення лише управлінської технології, не торкаючи бюджетний процес, неможливо.
•2. Недоцільно впроваджувати або вдосконалювати методологію ПЦМ у всіх міністерствах та відомствах одночасно. Тобто рекомендується впроваджувати (або вдосконалювати) методологію ПЦМ на окремих пілотних міністерствах та відомствах, адаптуючи нові технології до існуючої бюджетної практики з наступним розповсюдженням отриманого досвіду на інші міністерства.
•3. Ефективне запровадження ПЦМ передбачає наявність системи фінансового контролю, звітності та аудиту. Обов`язковим елементом є побудова систем моніторингу та оцінки виконання програм.
•4. В багатьох країнах виникли труднощі при вимірюванні результатів. Це пов'язане з тим, що:
•- у багатьох випадках вплив програми може виявити себе лише через певний час після виконання деяких завдань програми або програми в цілому, і тому результативність окремих етапів реалізації програми інколи може бути непоказовою або помилковою;
•- результати реалізації бюджетної політики можуть бути наслідком взаємодії кількох програм, а також інших факторів. Точний вплив окремої програми, зокрема соціального спрямування, оцінити складно.
•5. Історія досвіду багатьох країн показує, що втілення ПЦМ - це поступовий процес, в якому елементи методу спочатку вводяться, перевіряються, і з розвитком процесу бюджетування модифікуються. Країнам, які першими запровадили ПЦМ, знадобилося багато років для розробки ідей. Крок за кроком вони все ще змінюють і удосконалюють цю систему. Тому використання як позитивного, так і негативного досвіду інших країн може виявитися корисним для тих, які розпочинають впровадження ПЦМ-бюджетування.
Література:
1. Бюджет та економіка. Основні тенденції 2009 року / [Щербина І.Ф., Рудик А.Ю., Зубенко В.В., Самчинська І.В.] ; ІБСЕД, Проект «Зміцнення місцевої фінансової ініціативи», USAID. - К.: ДГВПП «Зовнішторгвидав України», 2010. - 12 c.
2. Малярчук А. Зарубіжний досвід формування місцевих бюджетів // Вісник ТАНГ, 2009, № 1.
3. Старцев Я.Ю. "Государственное и муниципальное управление в зарубежных странах" - М., Логос, 2008. - 567 с.
4. Януль І.Є. Застосування програмно-цільового методу формування бюджетів//Фінанси України. - 2009.-№8.-с.19-22.
