XIV Міжнародна наукова інтернет-конференція ADVANCED TECHNOLOGIES OF SCIENCE AND EDUCATION (19-21.04.2018)

Русский English




Научные конференции Наукові конференції

канд. техн. наук, Бєлкін Л.М. РОЗРОБКА ІНТЕГРАТИВНОГО ПІДХОДУ ДО ТЕОРІЙ БЮРОКРАТИЗМУ Й ПРАВОВОГО НІГІЛІЗМУ ТА ТЕОРЕТИЧНІ Й ПРАКТИЧНІ НАСЛІДКИ ТАКОГО ПІДХОДУ

канд. техн. наук, ст. науковий співробітник

Бєлкін Леонід Михайлович

Голова Правління ЗАТ «Біт», Донецька область

РОЗРОБКА ІНТЕГРАТИВНОГО ПІДХОДУ ДО ТЕОРІЙ БЮРОКРАТИЗМУ Й ПРАВОВОГО НІГІЛІЗМУ ТА ТЕОРЕТИЧНІ Й ПРАКТИЧНІ НАСЛІДКИ ТАКОГО ПІДХОДУ

За Конституцією України, наша країна проголошена демократичною, соціальною, правовою державою (ст. 1), де визнається і діє принцип верховенства права (ст. 8). Отже, правовий нігілізм є несумісним з цими принципами, оскільки заперечує ідею верховенства права, правового закону, правової держави [1, с. 7]. Тому, проблема аналізу правового нігілізму, його чинників та шляхів подолання є актуальною.

Останнім часом все більш переконливою стає позиція, відповідно до якої первісним чинником правового нігілізму в суспільстві є влада [2]. Як зазначає Г. Спенсер, «адміністрація невдовзі стане не такою, як її задумували... Припускають, що чиновництво працюватиме так, як йому було призначено працювати, чого воно ніколи не робить» [3, с. 653] (виділено авт. - Л.Б.). В даній доповіді автор намагається віднайти корені правового нігілізму влади в особливостях її бюрократичної організації.

Аналіз проведених досліджень бюрократичної організації влади свідчить про такі основні об'єктивні ознаки бюрократизму в діяльності суб'єктів владних повноважень як бюрократичних структур:

а) за К. Марксом, оскільки бюрократія є по своїй суті «держава як формалізм», то вона є такою і за своєю метою. Дійсна мета держави видається, таким чином, бюрократії за протидержавну мету... Вона змушена тому видавати формальне за зміст, а зміст - за щось формальне. Державні завдання перетворюються на канцелярські завдання, а канцелярські завдання - в державні [4, с. 271]. Хоча в наш час посилання на класиків марксизму вважаються «немодними», але загальновизнано, що «марксистська» теорія бюрократизму є прийнятною навіть для супротивників К. Маркса [5, 6]. Те, що К. Маркс дав саме загальне, таке, що не залежить від країни та часу, пояснення іманентної економічної порочності бюрократії, вказує А. Тарасов [5], видно і з того, що сучасний англійський консерватор, відвертий противник марксизму, який ніколи Маркса не читав, С. Паркінсон, характеризуючи сучасну західну бюрократію, практично повторює слова К. Маркса. Зокрема, як зазначається в роботі [7, с. 4], одним з основних висновків «реалістичної» теорії бюрократії (нововеберівський період), в межах якої здійснювався пошук «природної» бюрократичної моделі, є висновок про те, що у бюрократичних структурах неможливо уникнути соціальної патології: суперечності між проголошеними цілями організації та її фактичними діями.

Говорячи про справжні цілі держави, Б.О. Кістяківський [8, с. 465-466] вказував, що (переклад з російського автора) «справжні завдання та істинні цілі держави полягають у здійсненні солідарних інтересів людей. За допомогою держави здійснюється те, що потрібно, дорого і цінно всім людям... Що сутність держави справді у відстоюванні солідарних інтересів людей, це позначається навіть у відхиленнях держави від його справжніх цілей. Навіть найбільш жорстокі форми державного гноблення звичайно виправдовуються міркуваннями про користь і потреби усього народу. Загальне благо - ось формула, в якій коротко виражаються завдання і цілі держави. Сприяючи зростанню солідарності між людьми, держава облагороджує і підносить людину. Воно дає йому можливість розвивати кращі сторони своєї природи і здійснювати ідеальні цілі. У ролі, що облагороджує і підносить людину, і полягає істинна сутність й ідеальна природа держави».

За таких умов слід визнати, що згідно ст. 3 Конституції України, права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Таким чином, дійсною метою держави є захист прав і свобод громадян, інше є викривленням справжньої мети державною бюрократією. На нетотожність держави й суспільства та їх інтересів, з одного боку, та бюрократії та її інтересів, з іншого боку, вказується також в роботі [9, с. 15];

б) бюрократія має у своєму володінні державу... це є її приватна власність [4, с. 272];

в) кількість службовців і обсяг роботи абсолютно не пов'язані між собою. Число службовців зростає за законом Паркінсона, і приріст не зміниться від того, чи зменшилася, збільшилася або взагалі зникла кількість справ [10]. С. Паркінсон простежив здатність бюрократичного апарату до «розмноження» на прикладі службовців адміралтейства Великобританії, звернувши увагу, що при зменшенні чисельності кораблів і військових моряків чисельність адміралтейських службовців, навпаки, зростала (табл. 1).

Таблица 1

Об'єкт обчислення

Рік

Приріст або зменшення в %

1914

1928

Великі кораблі

62

20

-67,74

Військові моряки (рядовий 

 

и командний склад)

146.000

100.000

-31,5

Портові робочі

57.000

62.439

+9,54

Портові службовці

3.249

4.558

+40,28

Адміралтейські службовці

2.000

3.569

+78,45

Аналогічні приклади може дати сучасна Україні. Так, О.Н. Головінов [11, с. 30] відзначає, що якщо загальне число зайнятих в економіці Україні в 2008 р. в порівнянні з 1999 р. зменшилося на 3,9 %, то кількість державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування зросла на 55,3 %. І це відбувається в країні, де практично не збільшується працездатне населення, а сама чисельність нації скорочується;

г) прагнення отримати максимальну бюджетну ренту за рахунок монополізму в наданні державних послуг [12, 13]. Сутність зазначеної двосторонньої монополії полягає в тому, що уряд виступає в якості єдиного роботодавця для чиновників, а бюрократи, в свою чергу, є монопольними постачальниками державних послуг. У цих умовах метою бюрократії стає максимізація дискреційного бюджету, тобто різниці між загальним бюджетом організації та мінімальними витратами на очікуваний політичною владою випуск продукції у вигляді державних послуг. Як зазначав відомий теоретик Е.Мандель, бюрократія не може бути економічно ефективна, тому що виходить з принципу максимізації витрат, а не максимізації доходів [5];

д) тенденція до концентрації некомпетентності в бюрократичних структурах (принципи Пітера [14]): в ієрархії кожен індивідуум має тенденцію підніматися до свого рівня некомпетентності; у більшості ієрархій надкомпетентність вважається за більше зло, ніж некомпетентність.

Розглянемо, як ці ознаки визначають правову (точніше - неправову) поведінку суб'єктів владних повноважень та породжують правовий нігілізм.

1. Видається, що найбільш суттєву роль в нігілістичній поведінці суб'єктів владних повноважень об'єктивно грає прагнення щодо підміни цілей та інтересів держави та суспільства власними корпоративними цілями та інтересами бюрократичного апарату та/або його окремих представників. Звідти витікає прагнення уникнути належного правового регулювання, лобіювання законів, зручних для себе, підміна законів підзаконними нормативно-правовими актами. Так, відомий російський економіст, д.е.н. Є.Г. Ясін зазначає: «Закон й адміністративна система несумісні. Чому? Секрет простий: в адміністративній системі над усіма нормами стоїть право начальника командувати підлеглим. Будь-яке загальне правове регулювання його утискає. Тому бюрократія пручається такому регулюванню, а коли закони все ж приймаються, робить все, щоб забезпечити їх нешкідливість для себе. Кращий спосіб - позбавити закон прямої дії, зробити необхідне його доповнення підзаконними актами...» [15, с. 91].

2. Прагнення виправдати зростання чисельності апарату та витрат на його утримання призводить до виникнення купи звітності, встановлення необхідності отримання дозволів, ліцензій, погоджень тощо. Тоді апарат буде «при справі». Наприклад, Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку Рішенням від 19.12.2006 р. № 1591 затвердила «Положення про розкриття інформації емітентами цінних паперів», в яке був включений Розділ VI «Склад та порядок подання річної інформації емітентами - закритими акціонерними товариствами», згідно з яким обширну звітність повинні були подавати закриті акціонерні товариства, в той час, як згідно ч. 5 ст. 152 Цивільного кодексу України, товариства даного типу подавати цю звітність не повинні, що було підтверджено в судовому порядку [16 та ін.].

3. Відчуття чиновниками держави як своєї власності, прагнення перерозподілити на свою користь частину бюджетної ренти призводить до заперечення правових засад у сфері державних закупівель та приватизації державного (комунального) майна, численним порушенням в цих сферах, лобіювання спрощених процедур, витрачання бюджетних коштів для власних інтересів апарату різними способами: на додаткові штати, придбання дорогих автомобілів, ремонт, заміну меблів і оргтехніки, офісні блага і т. д. В кінцевому підсумку це призводить до зрощування бюрократичного апарату і сумнівного бізнесу. Так, відомий російський економіст, д.е.н. Є.Т. Гайдар [17, с. 243] цитує опис «співпраці» «бізнесу» і апарату в період непу в СРСР (цитується мовою оригіналу): «В составе государственного аппарата был не очень широкий, не очень многочисленный... круг лиц, которые... служа в хозорганах... в то же время организовали различные предприятия или на имя своих родственников, компаньонов, или даже прямо на своё собственное. А затем перекачивали в эти частные предприятия находившиеся в их распоряжении государственные средства из государственных органов, где они служили...»[18, с. 440].

4. Відчуття чиновниками держави як своєї власності безпосередньо породжує корупцію. Так, М.І. Мельник під «корупцією» пропонує розглядати «соціальне явище, яке охоплює всю сукупність корупційних діянь, пов'язаних із неправомірним використанням особами, уповноваженими на виконання функцій держави, наданої їм влади, службових повноважень, відповідних можливостей з метою задоволення особистих інтересів» [19, с. 11-12]. У більш вузькому значенні під корупцією пропонується розуміти діяння уповноваженої особи, що приносить їй незаконний дохід і підміняє інтереси громадського суспільного блага вузьким груповим інтересом [20, с. 109]. Тобто, в цих визначеннях поєднується використання можливостей держави і викривлення її призначення - як спрямованого на задоволення саме потреб чиновника.

5. Висновок відносно викривлення бюрократією інтересів держави означає також, що «так звані» інтереси держави не завжди збігаються із інтересами відомств. На цьому свого часу наголошував Конституційний Суд України в рішенні від 08.04.1999 р. № 3-рп/99 у справі № 1-1/99 (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді), коли зазначав, що «інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів». Тому при кожному зверненні до суду прокуратури суди повинні прискіпливо аналізувати наявність інтересів держави, а також аналізувати, чи підмінюються ці інтереси інтересами відомств. Так, Прокурор Самарського району м. Дніпропетровська «в інтересах держави» в особі Дніпропетровської міської ради звернувся з позовом в Господарський суд Дніпропетровської області як окружний адміністративний суд до відповідних відкритих акціонерних товариств про визнання недійсним запису про проведення державної реєстрації підприємства-відповідача та з іншими вимогами. Позови були задоволені. При цьому суд не тільки не з'ясував, в чому саме має місце порушення інтересів держави, а взагалі не врахував, що прокурор звернувся до суду «в інтересах» не тієї особи. Так, в Постанові Вищого адміністративного суду України від 11.05.2010 р. № К-45959/09 по одній із справ вказано, що зазначення прокурором в якості позивача - органу уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах - Дніпропетровської міської ради є безпідставним та необґрунтованим. В результаті попередні рішення судів були скасовані, а в позові відмовлено [21].

Таким чином, правовий нігілізм походить від органів державної влади і об'єктивно породжується бюрократичною сутністю адміністративного апарату, оскільки саме заперечення права є способом його існування. Правовий нігілізм в суспільстві є похідним від апаратного правового нігілізму і породжений необхідністю пристосування суспільства до постійного порушення законів владою, яка веде війну із власним народом. Як зазначає відомий російський експерт в сфері безпеки бізнесу В. Ярославський, «наш вітчизняний підприємець, поки він ще не став олігархом, політиком-депутатом і частиною Влади, змушений діяти, як партизан на окупованій території, яку постійно прочісують каральні загони противника. І тактика у нього щодо Держави повинна бути партизанською. Чесний бій тут неможливий. Це буде чесний бій хлопчини з рогаткою і ескадрильї штурмовиків...» [22, с. 175]. В Україні ситуація ще гірше. Про це свідчить хоча б те, що Україна посіла 4 місце в списку 10 найгірших економік світу, складеному журналом «Forbes» (США), а також 145 місце серед 183 країн у рейтингу Світового банку за умовами ведення бізнесу [23].

Той же Є.Т. Гайдар [17, с. 269-270] з цього приводу зазначає: «Не забудемо, що чиновник завжди потенційно більш криміногенний, ніж бізнесмен. Бізнесмен може збагачуватися чесно, тільки б не заважали. Чиновник може збагачуватися тільки безчесно. Так що бюрократичний апарат несе в собі куди більший заряд мафіозності, ніж бізнес. А каркас бюрократичної (у тому числі каральної) системи легко може стати каркасом системи мафіозної, все питання тільки в цілях діяльності».

В Указі Президента України від 05.03.2002 р. № 216/2002 «Про Заходи щодо детінізації економіки України на 2002-2004 роки» визнається, що основними причинами поширення тіньової економічної діяльності в Україні є: нестабільність податкового законодавства, високий податковий тиск і нерівномірність податкового навантаження на суб'єкти господарювання, низький рівень податкової дисципліни; надмірне регулювання підприємницької діяльності; корупція у державних органах і органах місцевого самоврядування; правова незахищеність суб'єктів від зловживань з боку посадових осіб державних органів та органів місцевого самоврядування; недостатньо прозора процедура приватизації державного майна.

Найбільш вичерпно ситуацію з підзаконним «нормотворенням» в України описав заслужений економіст України, д.е.н. О.В. Кірш [24]. Він звернув увагу на те, що лише протягом одного, 2009 р., Кабінет Міністрів України (КМУ) шляхом прийняття підзаконних актів спробував 4 рази відверто підправити закон. В результаті (цитується мовою оригіналу): «напугавшиеся успели удрать в тень, а эта дорога - в один конец. Обратно оттуда уже не возвращаются. Взятки розданы, вопросы решены, тропинка проторена - и ни КМУ [никто другой] им теперь не помешает вести честный теневой бизнес со своими гораздо более стабильными правилами (иногда, правда, тоже корректируемыми на инфляцию, но все равно не так бесстыдно, как это делает государство с теми, кто сдуру остался на свету) - и кто же после этого вернется? Из рая в ад добровольно, ради любви к этой самой Родине?»

Цікаве спостереження щодо співвідношення законослухняності влади і населення наводить російський письменник Б. Акунін (цитується мовою оригіналу): «Добровольное исполнение закона - не следствие высокой сознательности обывателей, а всего лишь признак того, что людям выгоднее соблюдать сей закон, нежели его нарушать... Платить все бессчетные подати, акцизы и пошлины, многие из коих нелепы и непомерны, не хочет никто. От этого весь вред и происходит: и взяточничество, и оскудение казны, и те самые «нужные люди»... А наипачий вред проистекает оттого, что... девять из десяти человеков чувствуют себя нарушителями закона. Сие означает, что закон им не защита, а устрашение, и сами они уже не уважаемые члены общества, но воришки, коих суд и полиция в любой миг могут призвать к ответу. На том «нужные люди» и держатся: им-то доподлинно известно, кто и сколько казне не доплатил. Берут они за свое знание поменее, чем государство, да и от слуг закона нарушителей оберегают. Вот и выходит, что общество наше сплошь из воришек состоит, которыми разбойники управляют. Будет человек себя уважать, если сам про себя знает, что он воришка и взяткодатель? Нет... не будет - ни себя, ни законы» [25].

Зазначені теоретичні побудови і висновки про безпосередню обумовленість заперечення права (правового нігілізму) бюрократичною організацією влади слугують підставою для осмислення і практичної реалізації удосконалення державного управління, заснованих на обмеженнях бюрократичної влади в державах і реалізованих в країнах з демократичними правовими традиціями. Такого роду удосконалення призводили до того, що в державному секторі модель публічного адміністрування («бюрократична модель», модель ідеальної бюрократії М. Вебера) трансформувалася в модель публічного управління («ринкова модель», згаданий вище «нововеберовскій період») [26]. Використання категорії «публічне управління» (замість «публічного адміністрування») наповнює сутність управління з боку держави новим змістом і відповідає принципам New Public Management («нове суспільне управління», «новий публічний менеджмент») і «Good Governance» («хороше управління»). Концепція публічного управління знаменує собою відхід від імперативно-владного механізму управління, реалізуючись на практиці як комплекс безпосередніх партнерських взаємовідносин публічної влади, суспільства, суб'єктів публічного та приватного секторів, тобто з опорою на громадянське суспільство.

Отже, правовий нігілізм громадян є похідним від правового нігілізму влади, останній можна подолати шляхом жорсткого контролю її дій з боку інститутів громадянського суспільства та перерозподілу управлінських повноважень на користь цих інститутів.

Література:

1. Чернєй В.В. Подолання правового нігілізму - умова розбудови правової держави: автореф. дис... канд. юрид. наук: спец. 12.00.12 / В.В. Чернєй. - К., 1999. - 16 с.

2. Ткаченко С.В. Правовые реформы в России: проблемы рецепции западного права. - Самара, 2007. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.allpravo.ru/library/doc108p0/instrum6743/item6765.html

3. Спенсер Г. Прийдешнє рабство. - В кн.: Лібералізм: Антологія / Упоряд. О. Проценко, В. Лісовий. - К.: Смолоскип, 2002. - С. 653-655.

4. Маркс К. К критике гегелевской философии права. - Маркс К. и Энгельс Ф. Соч., 2 изд., т. 1.

5. Тарасов А. Бюрократия как социальный паразит / А. Тарасов // Свободная мысль. - 2007. - № 2. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://scepsis.ru/library/id_1581.html

6. Пашов Р.І. Аналіз розвитку поняття бюрократії в системі державного управління / Р.І. Пашов. - [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/portal/soc_gum/VKPI_fpp/2006-1/04_Pahov.pdf

7. Пугач В.Г. Феномен бюрократії в трансформаційному суспільстві: автореф. дис... канд. політ. наук: спец. 23.00.02 / В.Г. Пугач. - К., 2006. - 16 с.

8. Философия права. Хрестоматия: Учеб. пособие для студентов высших учеб. заведений / Под ред. Н.И. Панова. - Состав.: Панов Н.И., Бачинин В.А., Святоцкий Л.Д. // Кистяковский Б.А. Государство правовое и социалистическое. - К.: Издательский Дом «Ин Юре». - 2002. - С. 464 - 493.

9. Скрипнюк В.М. Бюрократизм в системі державного управління та правовий механізм його подолання: автореф. дис... канд. юрид. наук: спец. 23.00.02 / В.М.Скрипнюк. - Одеса, 1999. - 20 с.

10. Паркинсон С.Н. Законы Паркинсона / С.Н. Паркинсон. - М.: Фаир-Пресс, 1999. - 320 с. - (Настольная книга бизнесмена).

11. Головінов О.М. Питання соціальної політики в концепції партнерства держави i бізнесу. - Економіка і право. - 2010. - № 3. - С. 30-35.

12. Нисканен В.А. Бюрократы и политики / В.А. Нисканен. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.seinstitute.ru/Files/veh4-3-17_Niskanen.pdf

13. Павроз А.В. Бюрократия: экономический анализ деятельности / А.В. Пав роз // ПОЛИТЭКС. - 2009. - № 1. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.politex.info/content/view/534/30/

14. Питер Л.Дж. Принцип Питера, или почему дела идут вкривь и вкось / Л.Дж. Питер. - М.: Прогресс, 1991. - 320 с.

15. Ясин Е.Г. Трактат об административной системе / Е.Г. Ясин // В сб.: Не сметь командовать! (От административно-командных к экономическим методам управления) / Г.С. Лисичкин, Г.Х. Попов, Е.Г. Ясин и др.; Под ред. Н.Я. Петракова. - М.: Экономика, 1990. - 349 с.

16. Бєлкін Л. Особливості оприлюднення інформації закритими акціонерними товариствами / Л. Бєлкін // Юридична газета. - 22.09.2009. - № 38 (212). - С. 20-21.

17. Гайдар Е.Т. Смуты и институты. Государство и эволюция / Е.Т. Гайдар. - СПб.: Норма, 2010. - 280 с.

18. Ларин Ю. Частный капитал в СССР // Антология экономической классики. Т. 2. - М., 1993.

19. Мельник М.І. Кримінологічні та кримінально-правові проблеми протидії корупції: автореф. дис... д-ра юрид. наук: спец. 12.00.08 / М.І. Мельник. - К., 2002. - 31 с.

20. Соловйов В.М. Протидія корупції та бюрократизму: досвід Китаю / В.М. Соловйов // Боротьба з організованою злочинністю і корупцією(теорія і практика): Науково-практичний журнал. - 2011. - № 24. - С. 108-116.

21. Бєлкін М.Л. Актуальні питання однакового застосування законів в адміністративному судочинстві / М.Л. Белкин, Л.М. Белкин // Вісник Вищого адміністративного суду України. - 2011. - № 1. - С. 59-68.

22. Ярославский В. Военные методы в бизнесе. Тактика. - СПб.: Издательство «Крылов», 2002. - 222 с. (Серия «VIP-консультирование»).

23. http://obkom.net.ua/news/2011-07-06/1330.shtml

24. http://www.zn.ua/newspaper/articles/58573?print=true

25. Акунин Б. Пелагия и белый бульдог. Пелагия и черный монах. Пелагия и красный петух: [романы] / Б. Акунин. - М.: АСТ, 2005, с. 117.

26. Босак О.З. Публічне управління як нова модель управління у державному секторі. - Электронный ресурс: http://www.nbuv.gov.ua/e-journals/dutp/2010_2/txts/10bozuds.pdf

 


Залиште коментар!

Дозволено використання тегів:
<a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <code> <em> <i> <strike> <strong>