XIV Міжнародна наукова інтернет-конференція ADVANCED TECHNOLOGIES OF SCIENCE AND EDUCATION

Русский English




Научные конференции Наукові конференції

Лагус І.І. ДО ПИТАННЯ ПРО ПЕРСПЕКТИВИ УДОСКОНАЛЕННЯ ЗАКОНОДАВЧОГО РЕГУЛЮВАННЯ ЗАСАД МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

здобувач Інституту законодавства Верховної Ради України,

Лагус Ірина Іванівна,

здобувач Інституту законодавства Верховної Ради України

ДО ПИТАННЯ ПРО ПЕРСПЕКТИВИ УДОСКОНАЛЕННЯ ЗАКОНОДАВЧОГО РЕГУЛЮВАННЯ ЗАСАД МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

         В незалежній Україні питання побудови публічної влади на місцях стало одним із найскладніших напрямків процесу здійснення демократичних перетворень. Незважаючи на постійну увагу до проблем місцевого самоврядування і з боку вітчизняної науки, і з боку суспільства в цілому побудована в Україні модель місцевого публічного управління, на жаль, не відзначається ефективністю. Актуальним на даний час є питання визначення цілей, завдань, характеру та змісту подальших реформ у сфері місцевого самоврядування. Досягненню цієї мети сприятиме осмислення прорахунків і недоліків у правовому регулюванні засад місцевого самоврядування, визначення теоретичних та практичних вад чинних норм законодавства України про місцеве самоврядування.

         Вбачається, що неповноцінність впровадженої в Україні організаційно-правової форми місцевого самоврядування викликана недосконалістю правого регулювання відповідних питань на найвищому рівні. Адже навіть у конституційних приписах щодо природи та правил функціонування місцевого самоврядування в Україні спостерігається взаємна неузгодженість, навіть концептуальна непослідовність. Звертає на себе увагу поєднання у нормах Конституції України елементів і державницької, і громадівської концепцій місцевого самоврядування. Як відомо, в основу державницької концепції покладені погляди про те, що коріння тієї влади, яку здійснює місцеве самоврядування знаходиться не в самій громаді, а в законі, в якому віддзеркалюється державна воля всього народу. При такому підході система місцевого самоврядування, будучи недержавною інституцією, є невід'ємним елементом механізму здійснення державної влади як єдино суверенної, хоча і діє на засадах правової, організаційної та матеріально-фінансової автономії. В основі громадівської концепції місцевого самоврядування лежить ідея природних прав територіальної громади, яка розглядається як самостійне джерело такої публічної влади, є самостійною публічною владою [1, с.27 ].  

         Аналіз конституційної моделі місцевого самоврядування шляхом поєднання положень ч. 1 ст.140 Конституції України [2, с. 34] про те, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади, ст. 7, яка визнає і гарантує місцеве самоврядування в Україні [2, с.4], та ст. 5, де встановлено, що народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування [2, с.3] дозволяє у дусі громадівської концепції дійти висновку, що органи місцевого самоврядування є відносно самостійною формою здійснення влади народу, як специфічна форма реалізації публічної влади, відмінної від держави [1, с.29]. Разом з тим, зміст ч.2 ст. 19 Конституції України де передбачається, що органи місцевого самоврядування та їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України [2, с.5] є проявом принципу державницької концепції «дозволено лише те, що передбачено законом», адже за громадівською концепцією органам місцевого самоврядування мало б бути «дозволено все, що не заборонено законом».

         Найбільш суперечливим у концептуальному відношенні є закріплене у конституційних нормах правове становище обласних та районних рад, які згідно ч. 4 ст. 140 Конституції України проголошуються «органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст» [2, с.34], а ч.2 ст. 143 Основного закону вони наділяються власною компетенцією [2, с.35]. Це відповідає державницькій концепції місцевого самоврядування, яка передбачає, що місцеве самоврядування може здійснюватись на будь-якому рівні адміністративно-територіального поділу держави, в тому числі й регіональному (все залежить від того, наскільки держава довіряє місцевому населенню та його органам, які воно обирає). Натомість за громадівською концепцією вважається, що предметом відання місцевого самоврядування є лише питання місцевого значення, які випливають із колективних потреб функціонування відповідної територіальної громади, а тому місцеве самоврядування має здійснюватись лише на так званому «місцевому рівні», в тих адміністративно-територіальних одиницях, які є природними, тобто в населених пунктах - селах, селищах, містах [1, с.28].

         Однак, обласні та районні ради, на відміну від сільських, селищних, міських рад, конституційними нормами не наділені правом формувати підзвітні та підконтрольні їм виконавчі органи. При цьому, як вбачається зі змісту статті 118 Конституції України, на рівні районів і областей створюються відповідні місцеві державні адміністрації [2, с. 28], на які відповідно до ст. 119 Основного закону, окрім іншого, покладається реалізація делегованих їм відповідними радами повноважень [2, с. 29]. Вказана конструкція відповідає громадівській концепції, за якою на регіональному рівні діють також місцеві органи виконавчої влади (префектури, урядові комісаріати тощо) [1, с. 28].   

         Подібних до цих неузгодженостей не позбавлений і Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні». Наприклад, закріплена в ньому ідея щодо запровадження статутів територіальних громад, які за громадівською теорією мали б стати основоположним документом, що регулює життєдіяльність принципово нового суб'єкта публічного права - територіальної громади, нівелюється однак, правовою конструкцією, в якій поєднується вже згадана норма ч. 2 ст. 19 Конституції України [2, с. 5] та вимоги Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» щодо бажаного змісту положень статутів територіальних громад, які зводяться, в основному, до встановлення процедурних правил [3].

         Наведені правові умови в яких здійснюється місцеве самоврядування в Україні, очевидно, заважають побудові стрункої, послідовної, зрозумілої законодавчої бази з цих питань. Зокрема, з наведених причин виглядає досить проблематичним пошук напрямків подальшого впровадження принципу демократичної децентралізації державної влади, цілей управління, від яких залежить вибір моделі організації публічної влади на місцях. В юридичній літературі у напрямку адміністративної децентралізації виділяють три моделі організації публічної влади на місцях, які відрізняються співвідношенням централізації та децентралізації управління, різними цілями управління та можливістю забезпечити сталий розвиток в політичний, соціальній та економічній сферах, зокрема: децентралізоване управління, модель централізованого управління, модель збалансованого просторового управління [4, с. 15]. Однак, у відношенні до вибору моделі децентралізації влади в Україні немає єдиного підходу. Положення законодавства України, які визначають побудову публічної влади на рівні областей та районів, за своїми ознаками нібито тяжіють до так званої «збалансованої» моделі адміністративної децентралізації, що полягає в найбільш раціональному суміщенні централізації та децентралізації просторового управління, але абсолютно не враховують відомі недоліки вказаної моделі. Адже раціональне співвідношення між централізованим та децентралізованим підходами вимагає оптимального розподілу функцій між центральними, регіональними та місцевими органами управління [4, с.16], чого у вітчизняному законодавстві, на жаль, не досягнуто. Натомість всупереч вимогам ст. 118, 119 Конституції України, які відображають орієнтацію держави на впровадження договірних, фактично, «рівнопартнерських» відносин між місцевими органами виконавчої влади та відповідними органами місцевого самоврядування [2, с.28- 29],  ст. 44 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», по суті, містить пряму вказівку обласним та районним радам «делегувати» певні повноваження відповідним місцевим державним адміністраціям [3]. Тим самим, право делегування повноважень, фактично, підміняється безальтернативним обов'язком, що спотворює справжню правову суть цього явища.

         Модель просторового управління на рівні сіл, селищ, міст в Україні нібито відповідає принципам децентралізованого управління (надає повну самостійність територіальним або муніципальним утворенням). Але, основні умови, при яких, згідно з практикою передових демократичних країн, дана модель є ефективною (зокрема, достатнє забезпечення регіону чи місцевого утворення всіма видами ресурсів та наявність налагоджених зв'язків з іншими аналогічними утвореннями) [4, с.15], в умовах України не забезпечується. Отже, незважаючи на вибір одночасно різних моделей просторового управління належне функціонування жодної з них на законодавчому рівні в Україні не забезпечується.

         З наведеними причинами можна досить впевнено пов'язати і недостатність правового забезпечення правотворчості органів місцевого самоврядування, зокрема, обійдені увагою законодавця питання правової природи актів органів місцевого самоврядування, вимог до них. Це, в свою чергу,  призводить до порушень принципу законності в діяльності органів місцевого самоврядування, які мають масштабний характер. В Основному законі передбачений механізм приведення волевиявлення органів місцевого самоврядування, яке виражене у їх правових актах, у відповідність до волевиявлення держави, яке виражено в законі. З цією метою ч.2 статті 144 Конституції України передбачає, що рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції чи законам України зупиняються в установленому законом порядку з одночасним зверненням до суду [2, с.35]. Але, вказаний механізм в частині правил зупинення рішень органів місцевого самоврядування, на жаль, до цього часу не знайшов належного відображення у нормах чинного законодавства, внаслідок чого зміст правових актів органів місцевого самоврядування не підлягає систематичному державному контролю, засади якого закріплені конституційно. Проблемні питання побудови зазначеного механізму потребують окремого дослідження, а наразі можна зазначити, що затримка у його впровадженні, очевидно, пов'язана із труднощами у визначенні філософії відповідного контролю та суб'єктів, на яких має покладатись здійснення відповідних повноважень. Адже, повноваження щодо контролю за законністю рішень органів місцевого самоврядування асоціюються з контролем з боку держави за здійсненням вказаними органами своїх повноважень. Але, вибір контролюючого суб'єкта та обсяг його контролюючих функцій, методи їх здійснення виглядають проблематичними з огляду на нечіткість концепції правового становища органів місцевого самоврядування різних територіальних рівнів у механізмі держави. 

         Водночас незрозумілою популярністю у процесі законотворчості користується тенденція до встановлення превентивного контролю за змістом правових актів органів місцевого самоврядування, що, на наш погляд, не може вважатись абсолютно правильним підходом. Це, перш-за-все, стосується змісту положення ч.4 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» [3], де передбачається, що рішення сільської, селищної міської ради може бути зупинено сільським, селищним, міським головою і внесено на повторний розгляд відповідної ради із обґрунтуванням зауважень. По-перше, дана модель не повністю узгоджується з вищенаведеним конституційним приписом, оскільки не передбачає одночасного звернення до судових органів, по-друге, у ч.2 ст. 144 Конституції України, на наш погляд, йдеться про зупинення дії чинних рішень органів місцевого самоврядування, адже зупинити дію можна лише того акту, який набрав чинності, тобто діє; по-третє навряд чи правильно вважати сільського, селищного, міського голову належним суб'єктом, на якого покладається здійснення функцій державного контролю за рішеннями відповідних органів місцевого самоврядування, адже ця посадова особа входить до системи місцевого самоврядування, причому не безпосередньо, а через органи, які вона, виходить, що має контролювати. У наведеному контексті можна відзначити також законопроекти, які час від часу вносяться на розгляд парламенту. Наприклад, у законопроекті реєстр. № 1313 від 10.01. 2008 р. пропонувався механізм контролю за змістом нормативно-правових актів органів місцевого самоврядування на стадії їх державної реєстрації, зокрема передбачалась відмова в реєстрації з мотивів невідповідності акта нормам Конституції та законів і неможливість набрання чинності такими актами [5]. Тим самим органам виконавчої влади, фактично, пропонувалось надати повноваження не допускати набрання чинності рішень органів місцевого самоврядування до тих пір, поки їх законність не буде доведена у судовому порядку. З цього приводу необхідно зазначити, що запропоновані правила також не мають під собою конституційної основи, а правові акти органів місцевого самоврядування ніякої попередньої санкції з боку відповідних органів держави чи їх посадових осіб не потребують.

            Підсумовуючи наведене можна констатувати, що пошук напрямків подальшого розвитку місцевої демократії та законодавства про місцеве самоврядування перш-за-все, має відбуватись на єдиній концептуальній основі, а без певного коригування конституційних приписів це виглядає досить проблематичним. З цим, очевидно, і пов'язана відсутність на даний час на розгляді Верховної Ради України законопроектів, де б пропонувалося глибоке переосмислення місця та ролі органів місцевого самоврядування в системі публічної влади.

Література:

         1. Корнієнко М. Місцеве самоврядування: життя йде, проблеми залишаються/ Місцеве самоврядування: 10 років здобутків/за ред. М.Пухтинського.- К.: Атіка, 2002.- 368 с.

         2. Конституція України, прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 р. // Право України. - 1996. - № 9. - С. 3-40

         3. Про місцеве самоврядування в Україні [Електронний ресурс]: Закон України від 21.05.1997 р. № 280/97-ВР: станом на 27.07.2010 р. - Режим доступу: .

         4. И.В.Сурма. Публичная власть: централизация и децентрализация/ Централизация и децентрализация правового регулирования: Материалы конференции аспирантов, соискателей и молодых ученых. - М., 19 мая 2008 г., М.: ИД «Юриспруденция».2009.- 160 с. 

         5. Проект Закону України про внесення змін до Закону України «Про місцеве самоврядування  в Україні», реєстр. № 1313 від 10.01.2008 року. - Режим доступу: http://gska2.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1?id=&pf3511=31289.

         e-mail: Lagus@rada.gov.ua

 


Залиште коментар!

Дозволено використання тегів:
<a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <code> <em> <i> <strike> <strong>