Зла О., Сидоренко А. ПРОГРАМНО–ЦІЛЬОВИЙ МЕТОД В БЮДЖЕТНОМУ ПРОЦЕСІ ТА ОСОБЛИВОСТІ ЙОГО ЗАСТОСУВАННЯ В УКРАЇНІ

Зла О., Сидоренко А. 

Буковинський державний фінансово-економічний університет

ПРОГРАМНО-ЦІЛЬОВИЙ МЕТОД В БЮДЖЕТНОМУ ПРОЦЕСІ ТА ОСОБЛИВОСТІ ЙОГО ЗАСТОСУВАННЯ В УКРАЇНІ

Важливим інструментом дієвого державного управління потоками фінансових ресурсів, зокрема недопущення неефективного й незаконного використання коштів, є програмно-цільовий метод, адже в умовах обмеженості фінансових ресурсів, які держава здатна спрямувати на економічний та соціальний розвиток, особливої актуальності набувають питання вдосконалення бюджетного процесу та ефективного методу формування і виконання бюджету щодо посилення важелів бюджетної політики як інструмента підвищення ефективності використання бюджетних коштів. Актуальність програмно-цільової програми планування обумовлюється як раціональністю, так і набутим світовим досвідом та глобальною світовою інтеграцією.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Розробленню методики планування бюджетів, кошторису підприємств і організацій у своїх працях приділяли увагу такі вітчизняні і зарубіжні науковці, як Самборський В.І., Балабанов І.Т., Балик У.О., Бланка І.А., Кирейцев Г.Г., Левицька С.О., Книшенко І.Ф. та інші. Дьяченко Я.Я. досліджував теоретико-методологічні основи забезпечення цільового використання бюджетних коштів. Голинська О.В. досліджувала програмно-цільовий метод управління бюджетами, а саме: основні позиції та компоненти. Програмно-цільовий метод та ефективність бюджетних програм досліджував Огонь Ц.Г. Всі ці дослідження зводяться до того, що програмно-цільовий метод має суттєві переваги порівняно з іншими методами в бюджетному процесі, є найбільш ефективним, бо він спрямовує на одержання результатних показників. Але, при застосування даного методу на практиці в Україні зіткнулися зі значними пробелами, недоліками. Тому, доцільно дослідити такі недоліки та шляхи їх подолання на рівні місцевих бюджетів, на прикладі застосування даних щодо виконання бюджету м. Чернівці за програмно-цільовим методом.

Мета статті - визначенні проблемних питань щодо застосування програмно-цільового методу складання та виконання бюджетів, його переваги та проблеми впровадження в Україні на місцевому рівні, використовуючи при цьому практичні дані щодо виконання бюджету м. Чернівці за програмно-цільовим методом.

Викладення основного матеріалу. Протягом останніх років в Україні використовується управлінська фінансова технологія бюджетування, яка передбачає формування бюджетних видатків у відповідності до визначених довго- та середньострокових пріоритетів розвитку країни. Найбільш прогресивною й ефективною його формою є програмно-цільове бюджетування, яке ґрунтується на раціональному управлінні коштами з метою вирішення соціально-економічних проблем та дозволяє забезпечити безпосередній взаємозв'язок між витраченими бюджетними ресурсами і отриманими результатами. Програмно-цільовий метод (далі ПЦМ) складання та виконання бюджету в Україні застосовується з 2002 року з метою поліпшення прозорості й зрозумілості бюджету для громадськості, підвищення якості надання державних послуг та ефективності використання коштів бюджету. Бюджет, складений за цим методом, суттєво відрізняється від постатейного складання, оскільки основною рисою програмно-цільового методу фінансування є зосередження уваги на результатах, яких необхідно досягти, а вже потім ставиться питання про те, які ресурси необхідно використати для їх досягнення.

При формуванні та виконанні бюджету на основі ПЦМ акцент зміщується з планування бюджетних витрат на планування конкретних суспільних результатів - як поточних, так і перспективних. По суті, будь-який метод планування направлений на досягнення кон­кретної цілі. Але, в цьому випадку в основу самого процесу планування закладено визначення і постановку цілей, і лише потім підбираються шляхи їх досягнення. Таким чином, ПЦМ планування побудовано за логічною схемою: «цілі - шляхи - способи - засоби» [6, 72].

Метою запровадження програмно-цільового методу є встановлення безпосереднього зв'язку між виділенням бюджетних коштів та результатами їх використання на основі визначених цілей і результативних показників [3, 25].

Оскільки ПЦМ складання бюджету формує систему звітування та оцінки роботи, він забезпечує вищий рівень прозорості ухвалення рішень у державному секторі. При застосуванні програмно-цільового методу як суспільство в цілому, так і законодавча гілка влади можуть отримати значно чіткішу картину того, що робить головний розпорядник бюджетних коштів і для чого він взагалі існує, чого він намагається досягнути, яким чином він намагається це здійснювати і, в кінцевому результаті, наскільки успішно він це здійснює.

Застосування програмно-цільового методу дає змогу передбачити результати виконання кожної бюджетної програми, а також оцінити ефективність використання державних коштів на кожному етапі. Моніторинг і оцінка бюджетних програм включають насамперед порівняння результатів і витрат на їх досягнення, аналіз тривалості їх виконання, необхідності й відповідності цих програм вимогам часу [1, 20].

Розробка і втілення прогресивних технологій управління бюджетними ресурсами в Україні реалізується у рамках проекту «Реформа місцевих бюджетів в Україні» (РМБУ), що фінансується Агентством США з міжнародного розвитку (USAID) та здійснюється RTI Int. До співпраці з  РМБУ приєдналися 85 міст України. На сьогодні програмно-цільовий бюджет розроблено в 32 містах України, 24 міста затвердили паралельно з традиційним програмно-цільовий формат бюджету.

Відповідно до Основних підходів запровадження ПЦМ на рівні місцевих бюджетів чотирьох пілотних (експериментальних) регіонів (Автономної Республіки Крим, Житомирської, Луганської та Львівської областей) здійснюватиметься у два етапи:

- І етап (2008-2012 роки): проведення необхідної підготовчої роботи з методології та запровадження ПЦМ на місцевому рівні, а також запровадження ПЦМ на місцевому рівні в пілотних бюджетах;

- II етап (2013 рік): за результатами реалізації першого етапу запровадження ПЦМ приймаються рішення щодо доцільності застосування програмно-цільового методу бюджетування на всіх рівнях місцевих бюджетів.

Проте, у практиці виконання бюджетних програм відсутній механізм синхронізації (гармонізації) фінансування за рахунок бюджетних та позабюджетних джерел. Існуюча методологія формування бюджетних програм в Україні не передбачає необхідності чіткого розмежування у часі та просторі фінансування за рахунок різних джерел. Тому зрив фінансування за рахунок бюджету (інколи навіть правомірний) майже завжди призводить до призупинення фінансування (або навіть відмови від реалізації) програми за рахунок інших джерел. Учасники бюджетного процесу не враховують, що відсутність фінансування бюджетної програми може мати місце внаслідок як відсутності коштів, так і недостатньо кваліфікованої підготовки необхідних документів, в тому числі щодо результативності раніше освоєних коштів. Мають місце непоодинокі випадки порушення та ігнорування правових приписів законодавчих та нормативно-правових актів з питань державних цільових програм. Проблемою є те, що бюджетні програми досить часто запроваджуються без реальних розрахунків і ґрунтовних вимірів для досягнення поставленої мети, без визначення чітких результатів їх реалізації, а найголовніше, однозначних, обґрунтованих обсягів і джерел фінансування. Так, спочатку приймаються рішення й затверджуються бюджетні програми, й тільки потім проводиться пошук джерел фінансування, а має бути навпаки: нові проекти відповідні бюджетні програми й управлінські рішення щодо розширення суспільних благ і послуг населенню можуть розроблятися лише за наявності в державі фінансових можливостей, реального фінансового ресурсу. До того ж бюджетні програми досить часто не доводяться до логічного завершення.

Основними причинами неефективності використання бюджетних коштів і низької результативності бюджетних програм також є: відсутність пріоритетів у бюджетній політиці на середньо- й довгострокову перспективу; недостатня обґрунтованість запровадження бюджетної програми та без урахування головних вимог Закону України «Про державні цільові програми»; непослідовність управлінських рішень для досягнення результативності бюджетних програм; непослідовність у виконанні й реалізації бюджетної програми. Проблеми із джерелами фінансування бюджетних програм пов'язані насамперед із відсутністю в державі фінансової можливості для розширення сфери суспільних благ населенню та/або забезпечення реальними коштами чинних правових норм на їх здійснення. На сьогодні впровадження засад усіх нормативно-правових актів у реальному вимірі потребує додаткових фінансових ресурсів у розмірі 70-90 % обсягу затвердженого бюджету. Тобто рівень соціальних послуг і благ населенню реально може бути забезпечений відповідно до чинного законодавства за державного бюджету, в 1,7-1,9 раза більшого від затвердженого Верховною Радою України на 2010 рік; завищенням на стадії планування обсягу коштів на виконання бюджетної програми шляхом закріплення нереальних джерел її фінансування, зокрема через спеціальний фонд із прив'язкою до нереального джерела надходжень, як це було з фінансуванням таких програм: «Шкільний автобус», «Газифікація населених пунктів», «Гроші ходять за дитиною» та різного роду субвенцій місцевим бюджетам для надання пільг і послуг населенню тощо; заниженням бюджетного ресурсу як такого на стадії планування; нерівномірністю розподілу бюджетних коштів у часі, просторі й серед розпорядників коштів; невиконанням бюджетних призначень для певних бюджетних програм [2, 107].

Бюджетні програми можуть бути результативними лише за умови зміни підходів та інструментів їх реалізації, використання інтенсивних методів управління державними коштами на кожному етапі їх проходження, повноцінного впровадження в бюджетний процес програмно-цільового методу.

Проаналізуємо фінансування видатків за програмно-цільовим методом на прикладі головного розпорядника коштів Управління праці та соціального захисту населення Чернівецької міської ради, який реалізує програму «Захист» на базі якої функціонує комунальний центр «Турбота», об'єднання громадян «Народна допомога» та інші організації. Комплексна програма «Захист» міста Чернівців є програмою соціальної підтримки малозабезпечених верств населення і розробляється на 3 роки. Вперше вона була прийнята 5 сесією міської ради ІІІ скликання на 1998-2000 роки. В подальшому були розроблені і реалізовані програми «Захист» на 2001-2003 роки, 2004-2006 роки та 2007-2009 роки.

До результативних показників Програми належать: показник продукту, показник ефективності, показник якості (табл. 1).

                                                                                                           Таблиця 1Результативні показники комплексної програми «Захист» на 2010 - 2012 роки

Дані табл. 1 свідчать про збільшення результативних показників комплексної програми «Захист», а саме кількість осіб задіяних Програмою зросте з 26,0 тис. чол. у 2010 році до 28,5 тис. чол. у 2012 році, середній обсяг фінансування збільшиться з 226,4 грн. у 2010 році до 238,5 грн. у 2012 році.

Основними завданнями Програми є забезпечити в 2010-2012 роках подальший розвиток матеріальної підтримки найбільш малозабезпечених чернівчан та удосконалити існуючу систему надання соціальних послуг. Відсоток виконання Програми дасть змогу покращити матеріальне забезпечення та умови проживання біля 28,5 тисяч малозабезпечених чернівчан. Частка міського бюджету на забезпечення цієї програми складе у 2010 році - 80,5%, у 2011 році - 79,8%, у 2012 році - 78,6%; кошти районних бюджетів міста - у 2010 році - 17,3%, у 2011 році - 18,2%, у 2012 році - 19,5% ; кошти міського благодійного фонду «Милосердя» - у 2010 році - 2,2 %, у 2011 році - 2,0%, у 2012 році - 1,9%.

У результаті проведеного дослідження діяльності Управління праці та соціального захисту населення Чернівецької міської ради, яке реалізує програми виявлено труднощі використання ПЦМ в управлінні видатками бюджету місцевого рівня:

- недосконалість методик розрахунку показників результативності та здійснення моніторингу виконання бюджетних програм;

- відсутність регламентації процесу складання паспортів бюджетних програм і звітів про їх виконання на рівні місцевих бюджетів;

- відсутність належного механізму розподілу відповідальності за отримані результати у випадку наявності декількох розпорядників бюджетних коштів за однією програмою.

Впровадження ПЦМ на всіх рівнях потребує вжиття таких основних заходів:

1) створити єдину методологічну базу ПЦМ формування та виконання бюджету та середньострокового бюджетного планування для державного та місцевих бюджетів;

2) забезпечення переходу усіх місцевих бюджетів до складання та виконання бюджету за програмно-цільовим методом;

3) закріплення на законодавчому рівні програмно-цільового методу як основного методу формування, виконання та оцінки бюджетів усіх рівнів ;

4) наукового обґрунтування переліку показників результативності (ефективності) виконання бюджетних програм та можливості їх використання на місцевому рівні;

програм та можливостіїх використанняна місцевому рівні;5) розробити навчальні програми та провести навчання з ПЦМ бюджетування з фінансово-економічними фахівцями органів місцевої влади та розпорядників бюджетних коштів;

6) впровадження автоматизованої системи обміну статистичними даними, які необхідні для здійснення планування, між органами виконавчої влади на всіх рівнях бюджетної системи та інші.

Отже, практичне використання ПЦМ дасть змогу підвищити ефективність та продуктивність витрачання бюджетних коштів. За таких обставин необхідне подальше удосконалення теорії, методології та практики виконання бюджетних програм. Зокрема, доцільно поглибити науково-методологічне забезпечення розробки та виконання бюджетних програм, у тому числі розробити доступні для застосування методики оцінювання бюджетних витрат за окремими заходами на різну перспективу, прогнозування очікуваних результатів, розрахунку окремих показників економічної ефективності програми. Необхідно вжити заходів щодо упорядкування політики у сфері реалізації бюджетних програм шляхом уточнення (визначення) центрів ухвалення відповідних рішень, зменшення загальної кількості бюджетних програм, їхньої конкретизації (усунення «розмитості» та дублювання). Слід підвищити рівень компетентності та відповідальності розпорядників бюджетних коштів за чітку реалізацію затверджених бюджетних програм.

Література:

•1. Дьяченко Я.Я. Теоретико-методологічні основи забезпечення цільового використання бюджетних коштів / Я.Я. Дяченко // Фінанси України. - 2010. - №10. - С. 13-25;

•2. Голинська О.В. Програмно-цільовий метод управління бюджетами: основні позиції та компоненти / О.В. Голинська // Економіка та держава. - 2010. - №1. - С. 105-108;

•3. Огонь Ц.Г. Програмно-цільовий метод та ефективність бюджетних програм / Ц.Г. Огонь // Фінанси України. - 2009. -  №7. - С. 20-29;

•4.  Остріщенко Ю.В. Теоретико-методологічні засади запровадження прогамно-цільового методу на місцевому рівні / Ю.В. Остріщенко // Наукові праці НДФІ. - 2009. - №2. - С.84-91;

•5.  Мамишев А.І. Оцінювання виконання результативних показників бюджетних програм  // Фінансовий контроль. - 2009. -  №5. -  С. 48-54.

•6.  Юрійчук С.М. Програмно-цільовий метод у системі виконання місцевих бюджетів України / С.М. Юрійчук // Економіка та держава. - 2010. - С. 72-73.

•7.  Чугонов І.Я. Запатріна І.В. Розвиток програмно-цільового методу планування бюджету.//Фінанси України. - 2008. -№5 - С. 3-14.

Залиште коментар!